北京市丰台区:走向规则化治理——以北京市无照经营治理模式的考察为个案
2016-07-01 17:31:39 来源: 作者: 【 】 浏览:2155

    虽经多年治理,摊贩的无照经营依然是城市治理的一大顽疾。如何在“疏”“堵”之外探寻出一条规则化治理的康庄大道,一直是世界各国城市管理者探索和追求的一个目标。本文以中国北京市无照经营的治理模式为个案,在对其制度设计和行动策略进行描述和分析的基础上,借鉴国外城市治理的经验,尝试构建一种新的可能的治理模式——规则化治理。

   一、北京市无照经营治理模式的考察

   无照经营的治理模式可以分为制度设计和行动策略两个层面。制度设计是国家通过立法对无照经营治理原则和规则的规定,是国家层面对无照经营行为及无照经营治理模式的一种建构。行动策略体现的动态的治理过程,是执法者在执行法律过程中的具体行动。静态的制度设计和动态的行动策略共同构成了无照经营治理模式的图景。

   (一)制度设计

   北京市无照经营治理的制度设计主要体现在《无照经营查处取缔办法》和《北京市市容环境卫生条例》等法律中。《无照经营查处取缔办法》第四条列举了五种无照经营行为:“1.应当取得而未依法取得许可证或者其他批准文件和营业执照,擅自从事经营活动的无照经营行为;2.无须取得许可证或者其他批准文件即可取得营业执照而未依法取得营业执照,擅自从事经营活动的无照经营行为;3.已经依法取得许可证或者其他批准文件,但未依法取得营业执照,擅自从事经营活动的无照经营行为;4.已经办理注销登记或者被吊销营业执照,以及营业执照有效期届满后未按照规定重新办理登记手续,擅自继续从事经营活动的无照经营行为;5.超出核准登记的经营范围、擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件方可从事的经营活动的违法经营行为。”第十四条规定了相应处罚措施,“ 对于无照经营行为,由工商行政管理部门依法予以取缔,没收违法所得;触犯刑律的,依照刑法关于非法经营罪、重大责任事故罪、重大劳动安全事故罪、危险物品肇事罪或者其他罪的规定,依法追究刑事责任;尚不够刑事处罚的,并处2万元以下的罚款;无照经营行为规模较大、社会危害严重的,并处2万元以上20万元以下的罚款;无照经营行为危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源的,没收专门用于从事无照经营的工具、设备、原材料、产品(商品)等财物,并处5万元以上50万元以下的罚款。对无照经营行为的处罚,法律、法规另有规定的,从其规定。”

《北京市市容环境卫生条例》将无照经营行为定性为摆摊设点,该条例第三十五条规定:“任何单位和个人不得擅自占用城市道路、人行过街桥、人行地下过街通道及其他公共场所堆物堆料、摆摊设点,影响市容环境卫生。”第五条规定:“违反第一款规定的,责令改正,没收违法所得和非法财物,并可处500元以上5000元以下罚款。” 

   《个体工商户登记程序规定》第五条规定:“申请个体工商户设立登记,应当提交下列文件:(一)申请人签署的个体工商户设立登记申请书;(二)申请人身份证明;(三)经营场所证明;(四)国家法律、法规规定提交的其他文件。”申请工商登记时,对“经营场所证明”的要求,事实上将摊贩的资格排除在外,小摊小贩也因此成为法律负面评价的对象。

  从以上规定可以看出,北京市的地方立法在制度设计上,对摊贩持禁止的态度,不发执照,不准摆摊,一经发现,即予以取缔。

   (二)行动策略

1.取缔。对无照经营行为予以取缔是根据法律规定,执法者应当采取的行动策略。对于日常检查、专项检查中发现或者经热线举报无照经营行为,执法者必须依照程序,依法出示执法证件,告知执法依据,之后对无照经营行为依法取缔。但是取缔的过程,通常并不十分顺利。相对人会以各种理由抗拒执法甚至暴力抗法。在这种情况下,依法执法和文明执法会让取缔的过程变得非常艰难。

2.妥协。城管执法者并非对所有的无照商贩都会坚决予以取缔,妥协让步也是执法中一项重要行动策略。通常,当无照经营者情绪激动,招致众多群众围观的情况下,执法者并不会坚持严格执法,而是对相对人作出妥协和让步,比如让无照经营者暂时离开原经营场地,对其经营工具和经营物品暂不没收。妥协的行动策略有着深刻的现实原因:一方面是维护社会稳定的需要,中国目前正处于社会转型期和矛盾突发期,小事情可能引发大的动荡。突尼斯取缔无照经营引发政治动乱,墨西哥驱赶无照商贩致城市大规模骚乱,提醒执法者在执法时要谨慎行之,在执法的同时肩负维稳的责任;另一方面是社会舆论的影响,社会舆论对城管原本就是“一边倒”的负面评价,严格执法可能会遭致群众对城管更大的误解,加大执法难度。

   3.默许。城管执法者通常会对以下几种情况持默许态度:一是无照经营者是残疾人、敏感地区少数民族群众或者生活确实贫困的人群;二是社区内的无照经营,且未接到社区内群众举报;三是对环境卫生秩序影响较小的。默许违法行为的存在在很大程度上并非执法人员的不作为,而是无法作为。一方面,执法力量与无照经营数量的严重失衡;另一方面,执法人员内心也有同情弱者的倾向。“默许”的行动策略很多国家和地区都曾存在,比如16—17世纪以及20世纪初期的秘鲁,当局视摊贩现象为城市文化和传统的一部分而予以默许。台湾在1974年之前,虽然对摊贩依规则要禁止,但执法者对摊贩采取近乎完全放任的态度。

   4.运动式清理。在城市政府摊贩治理中,运动式清理(clean-up campaign)是一项重要的治理手段。北京市的运动式清理主要体现在专项整治和综合整治。专项整治是针对无照经营、黑车等某一项违法事项展开的整治;综合治理在街道一级由街道办事处牵头,联合公安、城管、工商、质检等部门对辖区秩序进行综合整治。针对街面秩序的综合整治由于各个部门的配合,往往能得到良好的执法效果。有学者认为,运动式治理属于典型的博弈策略,其意图不在于彻底解决摊贩问题,而在于威慑,即宣告“摊贩,政府还是要管的”,它有一个潜台词,即“长时间的宽容,辅之以短暂的骚扰”(Bromley ,2000)。此举作为对妥协式执法的补充,试图通过运动式清理来守住城市街道底线的秩序。

    (三)小结

   通过对制度文本的分析和行动策略的描述,大致展现了这样一幅无照摊贩治理的图景:制度文本要求“禁摊”,行动策略在禁摊之外寻求与现实的平衡。这种文本和实践的偏差,让执法者陷入行政执法困境。王锡锌教授在《中国行政执法困境个案解读》一文中,将“行政执法困境”界定为一种进退两难的境地:国家通过法律规则宣誓了某一立场,但这些法律规则因为执法者或者利益相关个体的相应行动策略而受到实际上的漠视、规避甚至拒斥。其结果要么因为政府立场和法律规则收到公然挑战而导致政府和法律权威性资源的流失(退);要么因为政府动用各种执法途径和资源执行法律而使执法的经济和社会成本变得难以承受。简言之,对于某个宣示政府立场的法律表达,执法者面对着行动策略上“欲进无力,欲罢不能”的困境。

 

   二、北京市无照经营治理模式的分析

   无照经营治理模式的形成既有客观性,又有主观性。其客观性在于无照摊贩的治理本身就是一个具有争议性的议题;主观性在于,如何治理是一个主观建构的过程,融合了建构者的观念、态度、价值判断。

   (一)客观层面

无照摊贩应当如何治理,本身就是一项具有争议性的政策议题,既有消极一面,亦有积极一面,这种属性深刻影响摊贩的治理模式。

作为一项争议性的政策议题(contentious issue ),无照摊贩的治理具有以下特性:

1.从秩序上考察,摊贩对公共交通、正常的市场竞争、卫生环境秩序造成了一定的破坏。部分无照经营者占道经营妨碍交通秩序,消防安全秩序;经营者按照市场准入制度付出进入市场的成本,而无照经营着却无需支付这部分费用,低成本的进入交易领域,对守法的经营者构成不公平的竞争,扰乱经济秩序;缺乏卫生管理机关监管,有的无照经营者销售有毒有害食品商品、地沟油、过期产品,扰乱公共卫生秩序。

2.从功能上考察,摊贩的存在具有一定的合理性。无照摊贩是城市居民便捷获取廉价商品或服务的渠道,满足了城市居民、尤其是中低收入人群的生活需要。由于起点低、资金少,解决了无资金、少技能、缺信息的那部分劳动力就业的难题。作为正规商业系统的灵活补充,繁荣了GDP。

3.在该政策议题上,不同阶层(精英阶层、中低收入阶层)、不同利益群体(摊贩、有需求的人群、无需求的人群)、不同政策分析人士意见不同,彼此间存在较强的“不一致性”,采取任何治理模式都缺乏稳固的政策共识。

    (二)主观层面

无照经营治理模式的形成过程是一个社会建构的过程,具有较强的主观性。“建构”的过程不可避免的融入建构者的立场、态度、价值判断等等,可见,治理模式的制度设计需要各相关利益群体充分的协商和意见表达。在无照经营的治理上,除了官员、专家学者的意见,无照摊贩和低收入群体的意见至关重要,但是我们在立法中对摊贩和低收入群体的意见的听取明显不足。

从印度摊贩治理的制度演进,我们可以看到利益相关人尤其是摊贩组织对立法的深刻影响。印度各大城市长期以来实行“禁摊”的治理模式,孟买的摊贩被视为“都市空间失控的象征”,甚至是诸多城市问题的根源;加尔各答市规定任何人都不能利用街道摆摊,违反者将被认为犯罪并不得保释。这种制度设计主要是由社会上层精英和中产阶级推动的,社会上层精英和中产阶级以及代表他们利益的NGO认为街头摊贩大量侵占了城市的街道和其他公共空间,降低了城市的效率和生活质量。之后,摊贩组织逐渐改变了这一制度设计并推动了2004年立法的出台。1999年4月到2000年3月间,印度全国摊贩协会(以下简称NASVI)、自我雇佣妇女协会(以下简称SEWA)等NGO组织在印度的7个大城市组织发动了一次针对“与摊贩密切相关的市政法律制度、城市规划、摊贩与非正式经济、城市化进程、腐败等问题”的调查。在调查完成后,NASVI和SEWA与联邦政府城市规划部进行了沟通并向其解释了正视摊贩问题的必要性。2001年,城市规划部与SEWA共同举办了全国摊贩研讨会,城市规划部的部长表示接受NASVI的建议并出台针对摊贩的国家政策。

 

   三、一种新的治理模式——规则化治理

现有的无照经营治理模式所带来的制度设计与行动策略的不一致,以及执法困境,让城市管理者在反思重构一种新治理模式。这种模式在制度与行动上具有一致性,能更好的兼顾各方利益。美国、英国、加拿大、澳大利亚、马来西亚、2004年以来的印度、新加坡等治理良好的国家,给我们提供了有益的借鉴,我们可以从中抽象出共通性的治理模式。 

(一)规则化治理模式

目前,各国城市对摊贩的管理体现出“放任—禁止—开放或有限制地开放”趋势。很多摊贩治理已经步入“有限制地开放”的制度化轨道,可以将其称之为规则化治理。   “规则化治理”主要有三层含义,一是依据规则治理,要求无照经营的治理有章可循,依照国家确定的规则治理,保持行动与制度上的统一性;二是制定规则的规则符合程序正义,也就是说,法律的制定必须符合程序正义的基本原则;三是尊重摊贩自生自发形成的规则体系,尽可能将自生自发的规则体系融入治理规则之中,不违背摊贩合法且合理的自利动机和摊贩现象自身规律性。

规则化治理是更为包容的秩序观和更为积极的社会建构的体现,符合现代城市治理的基本逻辑。依据罗伊提出的政策分类框架,存在两种截然不同的秩序再生产方式:一种是现代性方式。它倾向于将摊贩现象视为一种城市问题,是城市秩序中一项“脱轨”的现象。一种是后现代性方式,在认知和评价摊贩现象时,它倾向于吸收不同立场(譬如精英、中产阶层和底层)与视角(譬如实用的、科学的、美感的)下的秩序观,秉持更加包容的价值观念。在社会建构上,会使用积极的方式,从各个国家对无照摊贩不同的定性可以看出。比如南非认为摊贩是“减少贫困的方式”“生存主义企业家”,印度认为摊贩是“城市零售系统的一个子系统”(印度)作为“自主择业权”的一种表达,加拿大温哥华定位摊贩是“整合社区和增强城市活力的一种举措”。

(二)规则化治理的制度设计

1.摊贩合法化。摊贩治理以摊贩合法化为前提,对摊贩在合法化的前提下进行监管。摊贩合法化是对当今“禁摊”制度的一种反思,“禁摊”制度所带来的制度与行动上的偏差,不利于秩序的形成,相反可能陷入“法律越多秩序越少”的境地。

2.凭证设摊。凭证设摊指摊贩必须有授权或证件。目前,主要有三种资格取得方式:一种是许可制。中国香港、美国纽约、印度孟买等城市皆实行这种制度。在实践中,许可制容易遇到申请数量远大于许可数量的问题,譬如美国纽约、印度孟买等城市所经历的。一种是竞标制。纽约、新加坡、中国的澳门、香港等城市,在申请人超出摊位总数的情形下,采用竞标制。同许可制一样,竞标制的前提是摊贩规模受到政府严格限制。但这种制度容易出现的问题是,那些更加富裕的摊贩往往能够承担较高的标价,会引起新的不公。一种是登记制。“登记制”的特点在于没有数量限额和居住地等身份限制,程序更加简化,有助于降低摊贩监管成本和寻租腐败的风险。目前,“登记制”逐步为一些国家或城市所重视,譬如迈入21世纪的德班、2004年国家摊贩政策颁布以后的印度。

3.“无代表,不改制”。与税收领域“无代表,不征税”相似,在摊贩治理领域也存在“无代表,不改制”的原则。换言之,摊贩治理规则的调整必须在利益相关者皆有恰当比例代表的情形下做出。这关涉摊贩治理规则是怎样被制定的,是规则化治理的重要特征。

    (三)规则化治理的行动策略

在规则化治理阶段,执法者的行动策略是以制度为基础,在制度规定的范围内进行行动。

1.依规则执法。在规则化治理阶段,执法者亦会在摊贩治理中使用诸多行动策略,譬如“分类监管”“重点执法”以及“先警告、后执法”,但这些行动策略都是在规则限定的范围之内。以中国香港特区为例,治理无照经营行为就遵循如下策略:(1)对于售卖禁售/限制出售食物或熟食的无牌小贩,小贩事务队会采取严厉的执法行动;(2)在主要通道、行人络绎不绝的地方,以及因贩卖活动而经常被投诉的地方,小贩事务队会致力确保没有小贩贩卖;(3)在不影响食物及环境卫生的情况下,如持牌小贩和售卖非食物类干货的无牌小贩阻碍街道或招致投诉,小贩事务队会先发出口头警告;如口头警告无效,小贩事务队人员会按正常程序采取执法及检取行动。(香港特别行政区政府食物环境卫生署,2012)。

 2.分区域治理。主要有三种做法:(1)摊贩中心模式,指成立固定的设摊区域,所有摊贩持证进驻摊贩中心经营,新加坡是这种模式的代表。(2)设摊区域模式,它倾向于将整个城市划分为禁止设摊区、同意设摊区和“持证设摊区”,并采取针对性的措施。(3)复合模式,这是一种“设摊区域划分”同“灵活设摊街区”相结合的模式,纽约是这种做法的典型。纽约政府在每年4月15日至10月15日这个期间的每周末封闭曼哈顿一两条街中的一段,禁止汽车通行,使其转型为步行街,以供街道摊贩来设摊。分领域治理的行动策略兼顾城市对秩序的要求和摊贩对利益的追求。空间策略的使用要平衡政府施加的强制性秩序和自生自发的秩序,最大化确保摊贩灵活性优势,激发摊贩最大化自主性规则。

   “规则化治理”是一种尚未完成且不断演化的摊贩治理模式,它构成了未来城市摊贩治理的大趋势。但规则化治理形成需要一系列的条件,譬如政治民主化、法治意识的提高、规则意识和包容力的增强。


】【打印关闭】 【返回顶部
分享到QQ空间
分享到: